Los compromisos con el FMI y las estrategias del gobierno

Ante la crisis cambiaria que puso en evidencia los problemas del rumbo de la actual política económica, el Gobierno Nacional se vio obligado a solicitar ayudar al Fondo Monetario Internacional.

El salvataje se tramitó en tiempo récord, logrando el mayor préstamo en relación con la cuota-parte que un miembro del Fondo ha obtenido.
Para asegurar el cobro del préstamo el FMI impuso una serie de medidas tales como la devaluación de la moneda, imposibilidad del financiamiento del Banco Central al Tesoro, y la eliminación del déficit fiscal.

El Centro de Estudios Económicos y Sociales Scalabrini Ortiz, analizó los compromisos asumidos ante el FMI en la “carta de intención” que el Ministro de Hacienda envió a la Directora del Fondo el 12 de junio, y las estrategias que ha seguido el gobierno hasta el momento para la reducción del déficit fiscal.

 

Acuerdo con el FMI y condicionamiento de la política macroeconómica

• El Acuerdo con el FMI supone un préstamo Stand By de 50.000 millones de dólares por 36 meses. Los desembolsos se harán en tramos: el primer tramo por US$ 15.000 millones se otorgarán una vez aprobado el Programa, la mitad serán destinados a apoyo presupuestario (US$ 7.500 millones.) El resto de los tramos serán precautorios.

•  Una de las metas más destacadas refieren a las inflacionarias: se reconoce una meta de inflación para final de 2018 igual o menor al 27% (expectativas de mercado que releva el BCRA), el 17% para 2019, 13% para 2020 y 9% para 2021.

•  Algunos compromisos del Acuerdo son continuar progresivamente la baja de los subsidios a la energía y el transporte: aumentará la proporción del costo de producción de gas que pagan los consumidores del 80% en 2017 al 90% en 2020; y de la electricidad del 60% en 2017 al 90% en 2020.

• La gran apuesta por parte del Gobierno es que los salarios de la administración pública crezcan menos que la inflación para disminuir el peso relativo en el gasto. Las Remuneraciones de la totalidad de los empleados públicos representan el 11% del Gasto Total.

•  Disminución del 15% de gastos en compras de bienes y servicios por parte del Gobierno Nacional en términos reales: la prestación de servicios de salud, seguridad, asistencia social y otras tareas del Estado se cubren a través de la compra y contratación de servicios, por lo cual es de esperar un Estado menos presente en la cobertura de alguna de estas áreas.

• Posponer Obra Pública: Su impacto recaerá en las provincias y municipios que dependen del Estado Nacional para la realización de muchas de sus obras. El Gobierno apunta a la privatización de la obra pública, a través del programa de Participación Publico Privado.

• Protección social: En caso de que las condiciones sociales empeoren, se incluye una salvaguarda en el acuerdo para permitir un gasto adicional de hasta $ 13.500 millones en 2018 y el equivalente a 0,2% del PIB por año para «Asignaciones Universales para Protección Social».

•  Reformas del Sistema jubilatorio: se buscará la sostenibilidad del sistema previsional, para ello podría aumentarse la edad jubilatoria. Se menciona la posibilidad de que el Fondo Garantía de Sustentabilidad (FGS) pueda vender sus activos para financiar gastos corrientes, lo que implicaría una descapitalización del sistema.

• El gobierno genero importantes reformas en la recaudación de impuestos en estos 2 años y medio: un millón más de trabajadores pagan impuestos a las ganancias. Por su parte, las empresas pasaron de pagar ganancias no distribuidas al 25%, en lugar del 35% previo. Se eliminó progresivamente Bienes Personales. Lo mismo que las retenciones agrícolas, cayendo 10% en la participación de la recaudación, perdiendo más de 4 mil millones de dólares.

•  Las modificaciones impositivas implementadas por el Gobierno Nacional no generaron un aumento significativo en la recaudación y tampoco se ha dado el crecimiento económico que permita impulsar la recaudación para disminuir el déficit fiscal. Si han generado un sistema tributario más regresivo.

•  El Gobierno Nacional entiende que reduciendo el déficit fiscal la economía encontrará dinamismo para el crecimiento económico. Desde la llegada al Gobierno, el principal objetivo ha sido la reducción del déficit fiscal por la vía de la baja del gasto público. Sin embargo, la eliminación y/o baja de ciertos impuestos progresivos
  fueron en sentido contrario. Como resultado, en estos dos años y medios lejos de reducirse, el déficit se incrementó pasando del 1,8% en 2015 al 3,9% del PBI en 2017.

• Es importante saber en que gasta el Estado para saber en qué impactara la reducción del déficit fiscal
  • Los “Servicios Sociales” son la principal finalidad, $ 6,5 de cada $ 10. Los “Servicios Sociales” están conformados principalmente por:
    • ANSES (Jubilaciones, Asignaciones familiares, AUH, pensiones, etc.) que representa el 75% de los gastos sociales
    • Educación y cultura (11%)
    • Salud (6%) entre las más importantes.
• Los “servicios de la deuda pública” duplicaron la participación en el gasto respecto a 2015 como consecuencia del brutal endeudamiento externo contraído por el Gobierno Nacional (80 mil millones de dólares de deuda externa neta en 2 años y medio).

• Lo que el Estado se “ahorró” dejando de subsidiar a los hogares y las empresas ahora lo gasta en el pago de la deuda pública.

 

La carta de intención para un acuerdo Stand By

El día 20 de junio el Directorio del FMI aprobó un programa de duración de 3 años por un préstamo con valor equivalente a U$S 50.000 millones con el objetivo de dar apoyo presupuestario y precautorio.

La carta de intención que elevo el Gobierno Nacional al FMI es un documento de 33 páginas donde Argentina se compromete a cumplir con un conjunto de metas de política económica, fiscal y financiera.

Entre las más destacadas se encuentran:

• el reconocimiento de una metas de inflación para final de 2018 igual o menor al 27% (expectativas de mercado que releva el BCRA), el 17% para 2019, 13% para 2020 y 9% para 2021
• tipo de cambio flexible que implica una devaluación de la moneda
• la imposibilidad de préstamos del Banco Central al Tesoro Nacional
• revisiones continuas del FMI del comportamiento de nuestra economía.

Dado que el eje de los compromisos asumidos está en la reducción del gasto público como vía para reducir el déficit fiscal, a continuación se describen los objetivos fiscales planteados en la carta de intención son:

1-Disminución de subsidios a la energía y transporte:

Esto implica que las tarifas de gas y electricidad representarán una proporción creciente del ingreso de los asalariados. El gobierno espera que el porcentaje del costo de producción de gas que pagan los consumidores pase del 80% en 2017 al 90% en 2020. A su vez, espera que el porcentaje de costo de producción de electricidad que pagan los consumidores aumente del 60% en 2017 al 90% en 2020.

2- Disminución de empleo público:

•  No renovar cargos en puestos no prioritarios
• Congelar las nuevas contrataciones en el Gobierno Nacional por 2 años.
• Eliminar posiciones redundantes.

El gobierno espera que el gasto en empleo público con respecto al PBI disminuya del 3,2% en 2017 al 2,7% en 2021.
Es importante destacar que una gran apuesta por parte del Gobierno es que los salarios de la administración pública crezcan menos que la inflación para disminuir el peso relativo en el gasto.
Como consecuencia, se espera una licuación del poder adquisitivo de estos trabajadores, en un contexto de fuerte subas de precios y costo de vida.

3- Disminución del 15% de gastos en compras de bienes y servicios por parte del Gobierno Nacional en términos reales.

No se especificaron qué bienes y servicios disminuirán pero es importante aclarar que la prestación de servicios de salud, seguridad, asistencia social y otras tareas del Estado se cubren a través de la compra y contratación de servicios, por lo cual es de esperar un Estado menos presente en la cobertura de alguna de estas áreas.

4- Posponer Obra Pública

Su impacto recaerá en las provincias y municipios que dependen del Estado Nacional para la realización de muchas de estas obras. El Gobierno apunta a la privatización de la obra pública, a través del programa de Participación Publico Privado.
Se explicita además que, si la actividad no crece lo suficiente para cumplir las metas de disminución del déficit, se recortará otro 2% del PBI en infraestructura.

5- Protección social

Se establece un piso de gasto de asistencia social de 1,3% del PIB, un nivel que garantizaría la implementación de los programas sociales para el período 2019-20. Adicionalmente, en caso de que las condiciones sociales empeoren, se incluye una salvaguarda para permitir un gasto adicional de hasta $ 13.500 millones en 2018 y el equivalente a 0,2% del PIB por año para «Asignaciones Universales para Protección Social».

6- Disminución de transferencias por déficit operativo de empresas públicas

El gobierno se propone disminuir el déficit operativo de empresas públicas del 0,1% del PBI en 2017 al 0% en 2021, es decir, equilibrar las cuentas del funcionamiento de estas empresas.

7- Reformas del Sistema jubilatorio

El documento habla sobre la búsqueda de sostenibilidad del sistema previsional. Algunas de las medidas tendientes a realizarlo se espera que sean el aumento de edad jubilatoria, la disminución diferenciada de haberes (por ejemplo, aumentar menos los sueldos de aquellos que se jubilaron mediante moratorias).
También se menciona la posibilidad de que el FGS pueda vender sus activos para financiar gastos corrientes, lo que implicaría una descapitalización del sistema.

8- Transferencias a provincias

Las transferencias discrecionales del gobierno nacional a las provincias disminuirán, mientras que las transferencias automáticas deberían aumentar para compensarse. Además, por el pacto fiscal el gasto primario no puede aumentar en términos reales.

9- Disminuir impuesto a ganancias corporativas

Para tomar dimensión de lo que implica cada uno de estos conceptos en el presupuesto nacional, en el siguiente apartado veremos cómo recauda y gasta el Estado, y los cambios que ha implementado el gobierno de cambiemos desde su asunción.

“HAY QUE ACHICAR EL DÉFICIT FISCAL…”

 

Este apartado está dedicado a lo que el Gobierno Nacional considera el problema más importante de la Argentina: el déficit fiscal. Por ello el eje de su plan económico para acordado con el FMI para los próximos años se basa en la reducción del gasto público del Estado.

El déficit fiscal (primario) se produce cuando los gastos que realiza el Estado son mayores a sus ingresos, lo cual sugiere que para reducirlo o bien eliminarlo hay distintos caminos: bajar el gasto, aumentar los ingresos, o una combinación de ambos.

Aumentar los ingresos para reducir el déficit se lograría, por ejemplo, aumentando la carga impositiva sobre aquellos sectores sociales con mayor poder adquisitivo o generar un crecimiento económico que produzca un aumento de la recaudación.

Sin embargo, Cambiemos no ha logrado realizar esto último ni reducir el gasto de forma tal que le permita cumplir su objetivo de equilibrio fiscal. El déficit ha incrementado del 1,8% en 2015 al 3,9% en 2017.

Para entender por qué sucedió, comencemos mirando la recaudación. Los principales cambios impositivos durante el gobierno de cambiemos fueron los siguientes:

1- Retenciones a las exportaciones

Al asumir la presidencia, Mauricio Mari quitó retenciones a las exportaciones a carne, maíz, trigo,girasol, entre otros. También quitó retenciones a industria manufacturera y parcialmente a productos de origen agropecuario como los cueros.

Las retenciones a las exportaciones mineras de entre 5% y 10% fueron eliminadas

 

2- Impuesto a las ganancias

En febrero de 2016, subió por decreto el mínimo no imponible del impuesto a las ganancias sobre los trabajadores, aunque a su vez dejó sin efecto un decreto de agosto de 2013, que congelaba el ingreso de trabajadores a la cuarta categoría del impuesto. Esto produjo que de 900 mil personas que pagaban ganancias, hoy estén pagando 1.900.000, es decir, un millón más de trabajadores.

La reforma tributaria de diciembre de 2017 determinó nuevos cambios en el régimen de impuesto a las ganancias. Las empresas se vieron beneficiadas ya que las ganancias no distribuidas pasaron a estar gravadas al 25%, en lugar del 35% previo. Por otro lado, los activos financieros denominados en moneda extranjera o indexados a la inflación pasaron a estar gravados al 15%. También se aplicó la exención de impuesto a las ganancias para no residente.

 

3- Contribuciones patronales

A su vez, la reforma tributaria creó un Mínimo no Imponible a partir del cual realizar las
Contribuciones Patronales, cuyo monto comienza siendo en febrero de 2018 de $ 2.400 hasta llegar a los $12.000 en 2022 (ajustados por inflación).

4- Bienes personales

Con respecto al impuesto sobre los bienes personales, tras la ley de blanqueo y reparación histórica se proponía la reducción de su alícuota entre 2016 y 2018, la aplicación de un mínimo no imponible y la derogación del impuesto a partir del primero de enero de 2019. Sin embargo, el “consenso fiscal” produjo un revalúo inmobiliario, que, al crecer el patrimonio de muchos sujetos, comenzaron a estar alcanzados por bienes personales.

5- Impuestos sobre el consumo

Impuesto a los combustibles aumentó 6,7% a partir del primero de junio de 2018 provocando aumentos en los precios de entre 4,5% para el gasoil y 5% para las naftas.
En marzo de 2016 aumentó la carga impositiva sobre el consumo de cigarrillos.
La alícuota de impuestos sobre autos de gama media y alta bajó de 50% a 20% para los de mayor gama.

Tras la reforma impositiva de diciembre de 2017 los impuestos internos sobre productos electrónicos disminuyeron a 10,5% en enero de 2018 y llegarán a 2% en 2023.

Estas modificaciones reflejan una disminución de la carga impositiva sobre los sectores económicos de mayor poder como el sector agropecuario por la disminución de las retenciones, la reducción de los impuestos sobre la riqueza y sobre las ganancias de las empresas. A su vez, se evidencia un aumento en la carga sobre el sector asalariado por la incorporación de nuevos trabajadores al pago de ganancias y el aumento de impuestos sobre el consumo.

Para dimensionar el impacto de estos cambios en el siguiente apartado analizaremos los cambios en la recaudación del gobierno nacional entre 2015 y 2018:

No es notable una modificación de la estructura de ingresos tributarios significativa, ya que los principales tributos en términos de recaudación siguen siendo el IVA, Ganancias y Créditos y Débitos Bancarios (impuesto al Cheque).

Sin embargo, sí podemos observar una caída significativa del peso de los “derechos a la exportación” (retenciones) que en 2015 representaba el 17% de la recaudación tributaria y hoy representa sólo el 7%. Esto se produjo como consecuencia de la baja en las retenciones a las agroexportaciones que se aplicó en los primeros meses de 2016 y, particularmente, la reducción gradual de las retenciones a las exportaciones de soja que se experimenta a partir de enero de este año. Desde su aplicación el Estado Nacional dejó de recaudar por retenciones al maíz, trigo y soja, 4 mil millones de dólares.

 

Como conclusión observamos una profundización de la dependencia recaudatoria en los impuestos al consumo (IVA) y a las Ganancias y, en menor medida al Cheque, ya que se incrementaron en relación con el resto. Además, producto de la Reforma Tributaria realizada en diciembre de 2017, es notorio como cae el peso en la recaudación de Bienes Personales (-0,5%) un impuesto progresivo, es decir, se le cobra más a quienes más tienen. A la vez de una pérdida significativa en la participación de las retenciones a las exportaciones en el total de recaudación.

Las modificaciones impositivas implementadas por el Gobierno Nacional no generaron un aumento significativo en la recaudación y tampoco se ha dado el crecimiento económico que permita impulsar la recaudación para disminuir el déficit fiscal.

Dado que por el lado de la recaudación (ingresos) no se esperan cambios importantes, analizaremos la composición del gasto del Gobierno Nacional para entender sobre qué componentes el Ejecutivo introducirá las mayores reformas para cumplir con los objetivos planteados ante el FMI.

 

¿Cómo Gasta el Estado Nacional?

 

La estructura de gastos del Gobierno Nacional ha experimentado algunos cambios entre los años 2015 y 2018.

Si bien “Servicios Sociales” sigue siendo la principal finalidad, incluso se ha incrementado algunos puntos respecto a 2015, las principales modificaciones se dieron
en “Servicios Económicos” y “Deuda Pública”.

La partida Servicios Económicos agrupa principalmente a los subsidios a los servicios públicos, siendo notoria la caída de su participación en el gasto total debido a la fuerte rebaja de los subsidios a la energía eléctrica, gas, agua y transporte que se ha experimentado en dos años; esto se tradujo en los famosos “tarifazos”.

Por otro lado, los “servicios de la deuda pública”, cuya participación se duplica respecto a 2015 como consecuencia del brutal endeudamiento externo contraído por el Gobierno Nacional (80 mil millones de dólares de deuda externa neta en 2 años y medio).

Los “Servicios Sociales” están conformados principalmente por :

• ANSES (Jubilaciones, Asignaciones familiares, AUH, pensiones, etc.) que representa el 75% de los gastos sociales
• Educación y cultura (11%)
• Salud (6%) entre las más importantes.

Dado que el principal destino del gasto son los servicios sociales, cabe esperar que la profundización del ajuste que pedirá el FMI deba recaer sobre esta partida.

Con la Reforma Previsional de diciembre se intentó avanzar en este sentido, modificando la fórmula de actualización de los haberes. Aún podría avanzarse sobre el sistema previsional de reparto en su conjunto, poniendo en cuestión al ANSES, la venta de acciones del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) y, en el extremo, la posibilidad de volver a un esquema similar al de las AFJP.

Como conclusión observamos que antes de la llegada del FMI el ajuste ya había comenzado, lo cual queda de manifiesto en el cambio de las finalidades del gasto: se produjo un enroque entre lo que se destinaba a subsidiar las tarifas de los servicios públicos y lo que se eroga en término de pago de intereses de la deuda.

Es decir, lo que el Estado se “ahorra” dejando de subsidiar a los hogares y las empresas ahora lo gasta en el pago de la deuda pública.

Esto nos lleva a preguntarnos si el verdadero objetivo del Gobierno Nacional es reducir el déficit fiscal o lo que se esconde en verdad es una brutal transferencia de recursos en favor de los grandes grupos concentrados como las empresas energéticas (generadoras, transportadoras y distribuidoras) y los capitales especulativos financieros.