El reciente acuerdo entre el gobierno nacional y el FMI muestra la hoja de ruta de un programa de ajuste clásico. Sin ninguna diferencia relevante respecto de los tradicionales planes de “estabilización” del organismo, se parte de un error de diagnóstico que pone al desequilibrio fiscal como la causa primigenia de la actual crisis económica.

FMI

Las inconsistencias del ajuste fiscal

El programa de ajuste del FMI implica acelerar el plan que el gobierno venía instrumentando para reducir el déficit fiscal. Con el objetivo de alcanzar el equilibrio primario en 2020, el gobierno espera lograr un déficit fiscal de -2,7% del PIB para este año y enviar al Congreso Nacional un presupuesto que implique un déficit de -1,3% para 2019.

El ajuste afectará a la mayor parte del gasto, con el foco puesto en los subsidios, la obra pública y el empleo público. Sin embargo, se mantendrán aquellas partidas que estén destinadas a cubrir a las poblaciones de menores ingresos.

El plan del FMI propone reducir el Estado a su mínima expresión, conservando una exigua partida que busca atenuar los efectos del ajuste sobre algunos grupos vulnerables. En este caso, el organismo, junto con el gobierno, plantea “sostener el gasto en asistencia social y, en el improbable caso de que la situación social se deteriore, […] destinar recursos adicionales al financiamiento de nuestros programas de asistencia social más efectivos”

Resulta sintomático que el memorándum refiera a la noción asistencialista y no haga mención alguna al enfoque de derechos al referirse a las políticas de ingresos. Además, estas políticas de “asistencia” dejan explícitamente afuera al conjunto de jubilados y jubiladas, dejando en claro por donde viene la lógica del ajuste.

Ahora bien, el punto central del programa del FMI y el gobierno es su inconsistencia. Un plan económico con total desregulación del mercado de cambios, donde el creciente déficit externo solo puede resolverse con nuevas devaluaciones y rebrotes inflacionarios, resulta contradictorio con el programa de metas fiscales.

En este sentido, y luego de las recientes devaluaciones, vale preguntarse:

  •  ¿Cuánto mayor debe ser el ajuste en subsidios sobre tarifas casi dolarizadas si el objetivo a su vez es incrementar el porcentaje de la tarifa que afrontan los consumidores?
  • ¿Cuánto mayor será la necesidad de recursos para destinar a los intereses de la deuda nominada en moneda extranjera?
  • ¿Hasta qué punto es posible licuar el gasto público a partir del rebrote inflacionario?
  • ¿Qué hará el gobierno si los efectos de la recesión sobre el desempleo y la informalidad llevan a más niños y niñas a transitar de las asignaciones familiares formales a la AUH?

Todas estas preguntas llevan a pensar que el propio ajuste fiscal y el programa macroeconómico acordado entre el FMI y el gobierno nacional pueden conducir a un empeoramiento del déficit fiscal.

En un escenario en el que también se apunta a reducir impuestos, será necesario contar con mayores recursos extraordinarios. El Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la ANSES (FGS) parece ser, paradójicamente, el instrumento que financiará el programa de ajuste. De hecho, en el propio memorándum se afirma que se va a utilizar el FGS para el pago de la Reparación Histórica. En este punto es importante resaltar las proyecciones que ANSES publicó en abril de 2017, donde queda claro que los  compromisos derivados de la Reparación Histórica implican la liquidación casi completa del FGS para el 2050.

Una crisis previsional autoinfligida:

FGS

Reordenando las cuentas públicas, de nuevo…

Resulta difícil identificar cuál es el punto de partida y la real magnitud del ajuste propuesto por el FMI dado que el programa también contempla qué partidas deben considerarse dentro del gasto y de los ingresos públicos.

Un primer análisis lleva a pensar que el resultado de estos cambios contables puede derivar en un mayor rojo fiscal, lo que haría más profundo el plan de ajuste.

El punto más relevante de los cambios metodológicos que impone el FMI refiere a la contabilización de los fondos del FGS como ingresos corrientes. El organismo sostiene que fue incorrecto no contabilizar ese ingreso extraordinario por lo que “el monto se dividirá por la expectativa de vida promedio de los contribuyentes a esos esquemas en 2018, es decir, 20 años. El límite en el importe a reconocer como ingresos será de 0,4% del
PIB por año.”

No está claro si ese prorrateo se realizará desde 2008 (lo que implica corregir al alza las estadísticas de resultado fiscal) o será efectivo a partir de 2018. En cualquier caso, este cambio de criterio facilitará una eventual liquidación del FGS, que pasará a formar parte de los “ingresos corrientes” del sector público.

A su vez, este cambio también acercaría el funcionamiento del FGS con la propuesta de reforma previsional que el FMI planteó a fines de 2017 hacia un esquema de cuentas nocionales.

En segundo lugar, el FMI iba a restringir la estrategia del gobierno de impulsar la obra pública con los proyectos de Participación Público-Privada (PPP). En documentos publicados por el organismo se define que estos proyectos constituyen
gasto y deuda pública encubierta. De ahí que el FMI exige al gobierno nacional que sean incorporados dentro del gasto público. Por lo tanto, la estrategia oficial de impulsar la obra pública con proyectos PPP se verá seriamente limitada por el programa de FMI.

Por otro lado, el organismo exige incorporar dentro de las partidas de gasto público los adelantos a proveedores y contratistas que históricamente se informan por fuera del presupuesto. Estos conceptos, vinculados a las inversiones prioritarias en infraestructura implicarán un incremento en el déficit fiscal de base, ampliando la magnitud del ajuste fiscal que el FMI solicita.

Por último, un dato que ha pasado inadvertido del memorándum es la posición del FMI respecto de la contabilización de las utilidades del BCRA. Este supo ser uno de los puntos más criticados al kirchnerismo, generando un consenso entre la ortodoxia acerca de que estas utilidades no debían considerarse un ingreso genuino. De hecho, en el primer cambio metodológico llevado a cabo por la gestión Cambiemos, las utilidades
fueron excluidas del balance fiscal primario.

En aquel momento advertimos en diversas notas que era incorrecto ese cambio, dado que hasta el propio FMI definía en sus manuales de contabilidad pública que las utilidades de bancos centrales debían considerarse como ingresos genuinos.

Al excluirlas del resultado fiscal, el gobierno de Cambiemos buscaba incrementar artificialmente el “déficit heredado”, para exacerbar la necesidad de un ajuste fiscal. Sin embargo, en el memorándum publicado recientemente el FMI afirma que “las
transferencias de utilidades del Banco Central serán consideradas como ingresos a los efectos del programa”.

¿Nuevas consideraciones sobre la estabilidad financiera?

Como mostramos acá, desde fines del año pasado el gobierno ya había decidido migrar hacia un esquema del financiamiento del déficit con menor predominio de las colocaciones externas. La corrida cambiaria ha acelerado el viraje en la política financiera del gobierno. En tanto piezas centrales del sistema financiero argentino, los bancos se volvieron el nuevo blanco de la estrategia de financiamiento del Tesoro.

En efecto, dentro de la batería de medidas anunciadas por el flamante presidente del BCRA para combatir las tensiones cambiarias, hay varias iniciativas que tienen el rol dual de intentar estabilizar el mercado de cambios y facilitar la colocación de deuda pública a los bancos locales.

BCRA - Bancos

La posibilidad de integrar el incremento anunciado del 5% en el encaje
bancario con bonos del Tesoro en pesos o de superar el nuevo máximo
establecido para los activos netos en moneda extranjera en un 25% del
patrimonio de los bancos en la medida en que este se integre con letras del Tesoro en dólares son prueba de ello.

Estas medidas tendrán como
resultado un aumento de la exposición del sistema financiero al sector
público, que ya había comenzado a incrementarse en los últimos años.

Si bien el peso del crédito público en el balance de los bancos todavía se
ubica en niveles reducidos en términos históricos (la crisis de la
convertibilidad dejó una participación del orden del 50% del sector público
en el activo de los bancos), también es cierto que las modificaciones en
el esquema financiero impuestas por el FMI son susceptibles de
incrementar el riesgo de financiamiento al sector público, lo que abre
nuevas consideraciones sobre la estabilidad financiera.

En efecto, como mostramos acá, si bien existe una controversia respecto del peso que el financiamiento con emisión monetaria debe tener en el programa financiero del gobierno, el requisito de eliminar completamente de la Carta Orgánica la posibilidad de que el Banco Central pueda financiar al fisco implica que este último pierde su capacidad de actuar como prestamista de última instancia, lo cual equivale a incrementar el riesgo de default de la deuda.

Esta situación puede jugar un rol no menor en las expectativas que se formen respecto de la sostenibilidad de la deuda pública: si, en algún momento del tiempo, el cumplimiento del programa de ajuste se vuelve no creíble por sus consecuencias macro, entonces el cierre de los mercados y la ausencia de un prestamista de última instancia pueden precipitar una nueva crisis de deuda en Argentina.

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